Ideas para contribuir a definir una hoja de ruta frente a la inserción internacional de Colombia

Directora

Observatorio OKAPI

Colombia busca nuevas estrategias para abrirse paso en los mercados internacionales.
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Teniendo como marco los profundos desafíos que enfrenta Colombia para reactivar su economía, responder al impacto de la pandemia sobre la pobreza y al creciente descontento social que se ha generado, este documento tiene como propósito contribuir a la construcción de una política de comercio internacional que reconozca la importancia que el sector externo tiene para el proceso de reactivación económica y responda a los retos y oportunidades que también plantea el entorno internacional.

Hacia un nuevo multilateralismo

El impacto económico y social de la pandemia contribuyó a aumentar el desafío que la globalización venía experimentando desde 2016, cuando Estados Unidos viró hacia un enfoque comercial proteccionista en el que la reciprocidad adquirió mucha importancia.

Antes de la pandemia, en la agenda política, financiera y comercial internacional, ya se venía discutiendo la necesidad de avanzar hacia un “nuevo multilateralismo” en el que se promueva la democracia, la salud pública y el desarrollo sostenible y que, además, asegure que los beneficios económicos de la globalización se compartan más ampliamente. Este nuevo enfoque aboga por una coordinación más profunda de todo el sistema de comercio internacional, tanto en el nivel multilateral como en el regional. El énfasis se ha ido desplazando del libre comercio de los años noventa hacia la integración estratégica.

La crisis de la Organización Mundial de Comercio (OMC) se ha evidenciado en el estancamiento de las negociaciones y el cuestionamiento que llevó a la parálisis del Órgano de Apelación como última instancia de solución de controversias. La nueva Directora General Ngozi Okonjo-Iweala ha generado expectativas alentadoras entre los miembros para liderar la transición hacia un “nuevo multilateralismo”.

Parece difícil que el nuevo liderazgo pueda restaurar, en el corto plazo, la confianza depositada en un esquema de reglas de juego que hoy en día incluso carece del necesario respaldo a un sistema de solución de controversias robusto y útil, en especial para los países en desarrollo. Si bien se prevé una Conferencia Ministerial a finales del año, no parecería que bajo el actual escenario se puedan lograr grandes avances en temas claves como la agricultura. Si existe voluntad de los miembros posiblemente se logre un acuerdo para disciplinar los subsidios a la pesca, el tema que más avances ha mostrado en los últimos meses.

Recientemente, en un debate de Euronews, la directora de la OMC presentó una visión pragmática y acertada sobre la coyuntura actual. Mencionó que el multilateralismo está afectado y que el proteccionismo ha resurgido como consecuencia de las deficiencias que ha mostrado la globalización, siendo necesario reforzar la solidaridad y la cooperación. Por ello, plantea la necesidad de avanzar en una “reglobalización”.

Su idea es la de tener una segunda ola de globalización para que los países africanos y de América Latina de renta media-baja y baja se reintegren de manera cierta en el sistema mundial, con el fin de acortar las desigualdades que se generaron con los desarrollos tecnológicos y la primera ola de la internacionalización en la que China y países del Este de Europa se integraron al sistema.

En el actual contexto, se ha perdido el respaldo a la integración, se cuestiona la internacionalización de las economías, y se evidencia una tendencia en la que los ciudadanos demandan impactos tangibles en su bienestar tanto del multilateralismo como de los procesos de integración, y en general del comercio internacional.

El desafío para la integración regional

En América Latina, durante los años ochenta y noventa, fue evidente la influencia del modelo europeo de integración, que fue alcanzando gradualmente los diferentes estadios hasta el perfeccionamiento de un Mercado Común, a partir del compromiso político de los países miembros de avanzar en lo comercial, al tiempo que se aceptaba la cesión de competencias a las instituciones comunitarias en temas regulatorios y de política económica.

A mediados de los años noventa se profundizó la globalización mediante acuerdos de integración regionales y bilaterales para constituir zonas de libre comercio, que no contemplaban compromisos tan amplios como los previstos en el modelo europeo. Esta estrategia se tradujo en el lanzamiento del Área de Libre Comercio de las Américas -ALCA- proyecto fallido de integración de América del Norte con América Latina y El Caribe, entre otras razones por la diferencia de visiones sobre el alcance de esta iniciativa integracionista frente a las diversas visiones de políticas de desarrollo.

Los países de la región optaron por privilegiar la estrategia de integración bilateral enfocada en la liberalización del comercio de bienes y servicios, complementada con disciplinas conexas al comercio, para atraer inversión, fortalecer la cooperación y garantizar el respeto por los derechos de propiedad intelectual.  Este nuevo escenario y la decisión de ampliar la red de acuerdos de libre comercio tanto con países de la región como fuera de ella, no resultaba propicio para negociar una política arancelaria común, como la prevista en los modelos de integración que apuntan a constituir uniones aduaneras y posteriormente mercados comunes. Se hizo evidente entonces, la imposibilidad de tener uniones aduaneras o estadios más avanzados de integración. Como ejemplo relevante está la Comunidad Andina, que en lo comercial sólo llegó hasta la zona de libre comercio constituida a principios de la década de los noventa y a pesar de los esfuerzos durante más de 10 años debió abandonar su objetivo de convertirse en una Unión Aduanera. 

La incapacidad de América Latina para alcanzar éxitos similares a los europeos en materia de integración, a través de iniciativas como la Comunidad Andina, Mercosur y el Mercado Común Centroamericano, ha generado una gran frustración.

La reciente decisión del Reino Unido de salirse del bloque europeo, iniciativa conocida como el BREXIT, a lo que se suma el replanteamiento de las relaciones comerciales de Estados Unidos y China, han alimentado también el cuestionamiento a los beneficios de la estrategia de liberalización e integración de los años recientes. 

América Latina, y en particular Suramérica, atraviesan por una etapa políticamente muy compleja. El enfrentamiento entre paradigmas de desarrollo económico diametralmente opuestos genera un escenario en el que no se ve posible una concertación política a nivel regional que permita avanzar bajo los esquemas tradicionales de integración.

Los recientes acontecimientos sociales y políticos en Chile, tanto el estallido social en 2019 como posteriormente la elección de un grupo de los denominados “independientes” como miembros de la Asamblea Constituyente, ha fortalecido el debate regional sobre la funcionalidad de las estrategias de integración para el desarrollo y particularmente para mejorar la distribución del ingreso.  Este grupo político ha cuestionado la estrategia aplicada por décadas en Chile de un regionalismo abierto con una amplia red de acuerdos de libre comercio.

Recientemente, al interior de los países de Mercosur se ha revivido el debate acerca del Arancel Externo Común (AEC) y la necesidad de ampliar el relacionamiento del bloque con otros países, lo que sin duda ilustra las dificultades que enfrentan, en general, los países de América Latina para la construcción de su política comercial y la orientación de la integración regional. En este marco se discutió la iniciativa del Ministro de Economía de Brasil, apoyada por Paraguay y Uruguay, que propone rebajar las tarifas actuales del AEC en un 20% en promedio, en un plazo de un año. Además, la propuesta incluye la eliminación de varios de los mecanismos de excepción que permiten aranceles superiores al AEC en ciertos sectores productivos. Adicionalmente, Uruguay señaló que se hace necesaria una estrategia de inserción internacional para el MERCOSUR. Como alternativas para esta inserción se planteó, en primer lugar, que si bien pueden realizarse negociaciones en conjunto por los 4 Países Miembros, también podrían hacerse a través de ofertas individuales y establecer plazos y ritmos diferenciales de desgravación arancelaria para ciertos productos.  Como otra opción se planteó que, si la negociación no resulta conveniente para todos los Países Miembros, se podría acordar que solamente participen en la misma uno o más Miembros del MERCOSUR. En el fondo se evidencia el interés que de tiempo atrás ha planteado Uruguay con el apoyo de Paraguay por mejorar su inserción en el comercio internacional.

Lo que se plantea fue el camino que escogió la Comunidad Andina -CAN- hace ya algunos años, cuando se enfrentó a la dificultad de realizar negociaciones conjuntas como única alternativa de relacionamiento. Inicialmente se flexibilizó la negociación con países de la región, y posteriormente se autorizó a los Países Miembros (Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú) a llevar a cabo negociaciones comerciales con cualquier país sin que necesariamente participaran todos los miembros de dicha Comunidad.

Una de las conclusiones que resultan de este breve recuento histórico es que el apoyo político a los procesos de integración en América Latina ha sido un factor decisivo para su avance. El papel que los Gobiernos le han atribuido a la integración dentro de sus modelos de desarrollo ha determinado que periodos de profundos avances hayan sido seguidos por épocas en las que se congelan o incluso se presentan reversas como resultado de la llegada de gobiernos con enfoques diferentes en el manejo de la política comercial. Esto ha afectado especialmente el avance de procesos de integración escalonados en el tiempo

Finalmente, hay que tener presente que la conformación de cadenas regionales de valor debería ser también un pilar en la integración regional, máxime después de las no muy buenas experiencias que deja la pandemia del COVID 19, que puso en evidencia que tener proveeduría de mercados lejanos propició desabastecimientos e incremento en los costos de producción.  Ello refuerza la importancia de trabajar en estas cadenas a nivel regional, buscando reducir los costos de transporte y garantizar proveeduría oportuna aprovechando la red de acuerdos de comercio que hay, por ejemplo, a nivel de América.

Una nueva visión de la inserción en el comercio internacional

La crisis generada por el COVID-19 evidenció la vulnerabilidad derivada de la concentración de la producción de ciertos bienes en unos pocos países, y sus serias implicaciones frente a los retos derivados de las dificultades de abastecimiento.

En ese sentido, la pandemia fortaleció las críticas que se venían formulando a lo que se ha denominado la hiperglobalización. No obstante, también se ha reconocido que la recuperación depende de políticas industriales y comerciales estratégicas que complementen los esfuerzos macroeconómicos que están haciendo los países para superar esta coyuntura, y tratar así de mejorar el empleo y los ingresos de los sectores más vulnerables de la población.

Esta visión propende por la búsqueda de mecanismos para fortalecer la demanda doméstica de los países, sin desconocer el papel de las exportaciones a partir de la preparación de la oferta y la reconfiguración de las cadenas regionales de valor. Abordar este reto de manera integral y estratégica será clave para los países emergentes y, sin duda, también para Colombia.

Perspectivas para Colombia

En Colombia también ha habido críticas a la integración y el libre comercio porque se percibe que los beneficios esperados de esa estrategia no se materializaron en mayor crecimiento y empleo. Si bien se diseñó una agenda interna como complemento a las negociaciones de los acuerdos de comercio, para mejorar la competitividad del sector productivo, los pocos avances en las acciones allí propuestas han contribuido a que se mantengan los obstáculos para mejorar la productividad y competitividad de la oferta exportable, la diversificación de las exportaciones, los trámites aduaneros, la logística y el transporte, o el régimen de tierras, entre otros.

Desde la perspectiva de OKAPI, el entorno internacional, la necesaria recuperación económica post COVID19 y en general la evolución de la política comercial colombiana, plantean varios aspectos fundamentales que deberían tenerse en cuenta para diseñar una renovada estrategia de integración para el país.

Para el diseño de esta estrategia es fundamental contar con una dosis alta de pragmatismo y dirigir los esfuerzos a aquellas áreas en las que, dada la situación doméstica y el escenario regional y multilateral, se pueda generar una oferta de bienes y servicios con mayor valor agregado y con el potencial para insertarse en las cadenas de valor. Igualmente es fundamental que los recursos institucionales se dirijan a los aspectos de relacionamiento internacional en los que se pueda generar el mayor impacto de acceso a los mercados objetivo.

Con respecto al mercado de la Comunidad Andina, un escenario natural de intercambio comercial de Colombia, la similitud de los aparatos productivos de los países y la ausencia de complementariedad, contribuyen a tensionar los intereses comerciales por la competencia al interior de la subregión y en otros mercados de destino. Esto ha estado detrás de la imposibilidad de dinamizar la integración andina, como han demandado en diversas ocasiones algunos sectores. Por ello, el país debe visualizar estos esquemas dentro de sus limitaciones, sin dejar de lado su relevancia para determinados sectores productivos, en especial de manufacturas.

Los avances en el contexto de la Alianza del Pacífico dan cuenta de pasos a seguir dentro de esa visión pragmática: se han identificado unos sectores específicos con potencial exportador en los que se trabaja en requisitos regulatorios, como cosméticos y productos de aseo, así como se enfatizan las oportunidades que ofrece ese esquema para el sector de los servicios.

Conviene también tener en cuenta la tendencia a nivel global y muy particularmente desde la Unión Europea en temas como el medio ambiente y el relacionamiento con comunidades locales, que se ven impactadas por la actividad empresarial, dentro de la nueva visión de sostenibilidad. En la búsqueda necesaria de Colombia de elementos de coincidencia con los temas estratégicos a nivel global, es indispensable encontrar la mejor forma de potenciar nuestra condición de país amazónico y biodiverso con nuestros intereses comerciales.

No menos importante resulta considerar el agotamiento del arancel como instrumento prioritario en el diseño de la política comercial, fenómeno derivado de la disminución de los niveles arancelarios y el mayor peso específico que han adquirido las barreras no arancelarias, tanto para la importación como para la exportación.

Respecto al imaginario sobre Colombia como potencial receptor de inversión extranjera es evidente que la ubicación geográfica privilegiada del país, la abundancia de recursos naturales, los incentivos tributarios y no tributarios que se ofrecen, son condiciones adecuadas para atraer inversión extranjera directa, lo que se ha complementado con los acuerdos comerciales suscritos, que ofrecen un mercado ampliado para los potenciales inversores que piensen en exportar. No obstante, es recomendable enfrentar los aspectos negativos que afectan la percepción de Colombia, entre los que se cuentan el deterioro del orden público, la inseguridad jurídica, los casos de corrupción que se han presentado, los altos niveles de tributación, los costos laborales y el tamaño del mercado. Estos aspectos limitan considerablemente el impacto de cualquier estrategia que se trace para atraer inversión extranjera directa al país como la denominada “red carpet”.

Ante las circunstancias descritas OKAPI recomienda:

            En el corto plazo y con destino al Sector Comercio, Industria y Turismo

  • Mantener el acceso preferencial logrado mediante los acuerdos de comercio a los mercados con los que se han negociado estos instrumentos, dado que no existe el respaldo político y en general el ambiente que permita tomar decisiones de profundizar ni eventualmente renegociar los compromisos comerciales, en las actuales circunstancias internas.
  • Ante la dificultad que representa la negociación de nuevos acuerdos de comercio, se podrían establecer acciones viables para propiciar la utilización de otras herramientas bilaterales que mejoren las condiciones de comercio e inversión (como Memorandos de Entendimiento (MOU) en áreas específicas del comercio como intercambio de información aduanera, procesos de admisibilidad sanitaria, reconocimiento mutuo en materia de reglamentos técnicos), o incluso proyectos de cooperación. 

Identificar las barreras que enfrentan las exportaciones de bienes y servicios y definir una estrategia para proceder a su desmonte, como elemento fundamental para el aprovechamiento de las oportunidades que Colombia ha negociado y que puede contribuir a modificar los actuales paradigmas que no visualizan el mercado internacional como factible para un sector amplio del empresariado.  Como resultado de este ejercicio se sugiere elaborar un catálogo de barreras de acceso a los mercados internacionales en bienes y servicios con una priorización de estas y una asignación clara de responsabilidades entre la Cancillería, ProColombia, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, al igual que identificar el tipo de apoyo que se solicitará al Ministerio de Agricultura -ICA- al INVIMA y otras entidades con el fin de que se garantice su desmonte en el corto plazo. Es igualmente importante la identificación de prioridades en diplomacia

  • sanitaria avaladas por el sector privado que se mantengan en el tiempo, independientemente de los cambios en los niveles políticos o técnicos de las instituciones.
  • Al igual, redoblar esfuerzos para que se eliminen o por lo menos disminuyan las barreras internas que entorpecen los procesos de importación y exportación, como las inspecciones antinarcóticos, las derivadas de las propias normas aduaneras y las deficientes condiciones de logística y transporte, entre otras.
  • Diseñar y liderar una estrategia en materia de acumulación de las normas de origen a partir de las cláusulas pactadas en los acuerdos comerciales vigentes, que consulten las posibilidades reales de crear o fortalecer cadenas regionales de valor. Ello implica un trabajo coordinado con las autoridades competentes en los países socios e internamente con los sectores privados para analizar la viabilidad de promover los esquemas de origen extendidos según las condiciones de producción y complementariedad, al igual que tomar en cuenta algunos procesos de éxito como los desarrollados en el Acuerdo Comercial de Colombia-Perú-Ecuador con la Unión Europea y de este bloque con Centroamérica, que permite acumular origen para exportar con preferencias a la UE.

Para el mediano plazo con destino a los equipos de las Campañas Presidenciales

  • Fortalecer el cumplimiento por parte de la producción agrícola, pecuaria y agroindustrial, de estándares de calidad que demandan los mercados externos como elemento prioritario dentro de las estrategias para mejorar la competitividad de estos sectores. Lo anterior pasa por el mejoramiento institucional y de capacidades técnicas de las entidades encargadas de apoyar al sector productivo en alcanzar dichos objetivos.
  • Fortalecer el diseño y masificar programas de mejora de la productividad del aparato productivo colombiano al igual que generar tanto estrategias de apoyo a los emprendimientos en sectores con potencial exportador como políticas de apoyo a la innovación, al desarrollo tecnológico, y a la formación de capital humano en competencias gerenciales y tecnológicas son algunos de los temas claves para el éxito exportador y que adquieren aún mayor importancia ante las limitadas posibilidades de la acción gubernamental
  • Fortalecer la presencia de Colombia en esquemas multilaterales como la OMC, la OCDE y en general en todos los foros relevantes, mediante la participación en los debates que adelantan esas instancias con el fin de contar con los elementos para que el país construya una posición estratégica frente a lo que se denomina el “nuevo multilateralismo”.
  • Diseñar una estrategia de país para su posicionamiento a nivel internacional desde el punto de vista político y comercial, para transformar los efectos negativos de la crisis actual. Cabe recordar como caso de éxito en el que se ha logrado solidaridad internacional, el posicionamiento de la estrategia de solicitar acceso a los mercados internacionales por la lucha contra el narcotráfico durante los años noventa.
  • Cuando Colombia ha ventilado sus problemas y los ha reconocido a nivel internacional ha logrado importantes efectos positivos. Por ello, parecería que este es otro de los momentos en que se debería construir un imaginario que logre mejorar el acceso a los mercados internacionales y posicionar al consumidor final como un actor que, al decidir adquirir un producto colombiano, sienta que está aportando en la construcción de las soluciones:
    • La vinculación de la necesidad de acceso de productos y servicios a los mercados internacionales al discurso político del más alto nivel debería permitir un trabajo para lograr ese mayor acceso, gracias al cumplimiento de requisitos sanitarios y técnicos.
    • Privilegiar la orientación exportadora y por ende avanzar en la aprobación de admisibilidad sanitaria y de inocuidad.
    • La identificación con un sello con credibilidad internacional que se fundamente en el cumplimiento de una certificación que garantice que los productos o servicios acreditados participan en la construcción de las soluciones para la salida de la crisis.
  • Promover la vinculación de los temas ambientales en la política comercial, dada la importancia estratégica de Colombia por su biodiversidad y su condición de país amazónico, con el fin de contribuir a un mejor posicionamiento de sus productos y servicios.
  • El mundo consume cada vez más productos y servicios ofrecidos por sociedades equitativas y respetuosas de los derechos humanos y el medio ambiente. Definitivamente, estos son aspectos relevantes que deben ser tenidos en cuenta por las autoridades y empresarios colombianos.   

Este articulo se realizó en colaboración con: Sandra Zuluaga, Patti Londoño, María Eugenia Mesa, María Isabel Agudelo y Santiago Cembrano. El presente documento no refleja la posición de los Miembros del Consejo Asesor.