¿Se cayó el régimen sancionatorio aduanero?

Director de Asuntos Legales

Analdex

La Corte Constitucional, a través de la sentencia C-441 de 2021, declaró inexequible un aparte de la Ley Marco de Aduanas que le permitía al gobierno definir el régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías ¿Qué pasará entonces con los procesos en curso y las aprehensiones?
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A principios de este año se presentó una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley Marco de Aduanas, Ley 1609 de 2013. En específico contra el numeral cuarto del artículo cinco de la mencionada ley, que señala:

4. Las disposiciones que constituyan el Régimen sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como el procedimiento aplicable deberá estar consagrado en los decretos que en desarrollo de la ley Marco expida el Gobierno Nacional.

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¿Qué es una Ley Marco?

La ley marco supone una distribución de competencias entre el legislativo y el ejecutivo. En materia aduanera, las disposiciones que regulan las atribuciones en materia aduanera y de comercio exterior para cada rama del poder público se encuentran en los literales b y c del numeral 19 del artículo 150 y en el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política. De tal forma que corresponde al Congreso definir los criterios generales y los objetivos que posteriormente serán regulados a través de decretos reglamentarios por el ejecutivo. Se trata entonces de una competencia compartida para el régimen aduanero. Por tanto, no podría el legislativo delegar todos los asuntos sobre el ejecutivo, ni este, exceder la competencia definida en la Constitución Política.

Para identificar la delgada línea que separa a uno y otro en cuanto a regulación se trata, es necesario mencionar la razón de ser de las leyes marco o cuadro. En ese sentido, ha indicado la Corte Constitucional que la razón de ser de esta figura radica en la naturaleza de la materia sobre la cual versa este tipo de leyes que, en todo caso, deben ser asuntos cambiantes. Agrega que:

El objetivo de las leyes cuadro es el de permitirle al Estado responder ágilmente a los cambios acelerados que experimentan en la sociedad moderna diversas materias. Para poder reaccionar prontamente ante los sucesos cambiantes es necesario contar con la información necesaria – suficiente y actualizada – y con procedimientos expeditos. Estos dos requisitos son satisfechos por el Poder Ejecutivo, pero no por el Legislativo.

Por lo anterior, es claro y congruente con la naturaleza de las leyes marco que el ejecutivo sea el encargado de modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas de acuerdo con la Carta Magna. Sin embargo, esta competencia no es absoluta. De un lado tenemos que las materias que no sean cambiantes se mantienen bajo el amparo del legislativo. Del otro, la Constitución Política de 1991 añadió una condición para realizar las mencionadas modificaciones, esto es que corresponda a razones de política comercial.

Razones de política comercial

Sobre la expresión “razones de política comercial” la Corte ha señalado:

…cuando utiliza la expresión “por razones de política comercial” está limitando el campo de esta técnica normativa a los aspectos económicos del arancel de aduanas y está consecuentemente excluyendo que, mediante la misma, de manera principal o preponderante, se adelante una política fiscal o se persigan objetivos de esta estirpe.

Sentencia No. C-510/92

De acuerdo con lo expuesto, podríamos concluir que: i) el régimen sancionatorio y de decomiso no es una materia cambiante. Tanto es así, que la actual regulación toma casi en su integridad el Decreto 2685 de 1999, salvo algunas adiciones importantes al régimen introducido con el Decreto 390 de 2016. ii) Las modificaciones, para el asunto que tratamos, no corresponden a razones de política comercial, esto es, que persiga un objetivo de carácter económico.

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Límites del ejecutivo en la regulación del régimen de aduanas

En primer lugar, es preciso señalar que los decretos que regulan las leyes marco no son normas con rango de ley, se trata entonces de decretos reglamentarios cuya naturaleza es meramente ejecutiva. Esto, para indicar que el régimen sancionatorio y de decomiso es facultad propia del legislador y, por tanto, no podría satisfacer dicha consideración un decreto reglamentario expedido por el ejecutivo.

En cuanto a la reserva de ley del régimen administrativo sancionatorio la Corte Constitucional ha fijado un precedente y se ha pronunciado en diferentes providencias. Entre las que se destaca:

“La reserva de ley en materia de derecho sancionatorio cambiario existe para la definición de los elementos básicos de la infracción cambiaria, el procedimiento sancionador, los entes encargados para imponer las sanciones y la definición misma de éstas últimas”. 

“…En cualquiera de los dos casos, la extensión de esta responsabilidad no puede ser establecida sino por el legislador, bien en razón del principio de legalidad del tributo, bien en virtud del principio de reserva de ley en materia de derecho sancionatorio”. 

“Al legislador no le está permitido delegar en el ejecutivo la creación de prohibiciones en materia sancionatoria, salvo que la ley establezca los elementos esenciales del tipo, estos son: (i) la descripción de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción; (ii) la determinación de la sanción, incluyendo el término o la cuantía de la misma, (iii) la autoridad competente para aplicarla y (iv) el procedimiento que debe seguirse para su imposición”

Sentencia C-699/15
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Decisión de la Corte Constitucional

La Corte Constitucional concluyó lo siguiente:

  • El régimen sancionatorio aduanero y el decomiso de mercancías, así como el procedimiento aplicable, no son materias que puedan ser objeto de regulación administrativa mediante decretos expedidos por el Gobierno son sujeción a las normas generales contenidas en leyes marco.
  • La regulación en materia sancionatoria debe respetar el principio de reserva de ley y en ella debe garantizarse la efectividad de los derechos constitucionales de acceso a la administración pública, audiencia, defensa, contradicción, impugnación y, en general el derecho al debido proceso, lo cual no se logra mediante la expedición de normas generales con las cuales simplemente se señalen los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar, por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones del régimen de aduanas.
  • Encontró que el numeral 4 del artículo 5 de la Ley 1609 del 2013, introducido supuestamente como uno de los criterios generales de la Ley Marco de Aduanas, que no es propia del régimen aduanero en los términos de los artículos 150.19 literal c) y 189 numeral 25 de la Constitución, en realidad comporta una habilitación no permitida por la Constitución al Gobierno Nacional para que sea éste el que, mediante decretos que dicte en desarrollo de ley marco, establezca el régimen sancionatorio aduanero, el decomiso de mercancías y el proceso aplicable en esta materia.

En resumen: el Gobierno no tiene competencia para regular por decreto los asuntos antes mencionados y ahora corresponde al Congreso hacer por ley.

¿Qué pasa entonces con las sanciones y aprehensiones impuestas hasta hoy?

La decisión tiene efectos a futuro. Eso significa que todas las actuaciones adelantadas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) en ejercicio de su potestad en materia sancionatoria y de decomiso gozan de legalidad. No obstante, advierte la Corte que el Congreso deberá expedir le ley que regule estos temas a más tardar el 20 de junio de 2023.

¿Cuál es el papel de Analdex y los usuarios de comercio exterior?

Es una oportunidad importante para presentar las recomendaciones a los congresistas para diseñar un régimen sancionatorio equilibrado, que permita distinguir los errores de los verdaderos delitos asociados con el contrabando y el fraude aduanero. Durante las últimas décadas Analdex ha presentado numerosas propuestas y participado en las mesas de redacción normativa para lograr el equilibrio entre el control y la facilitación. De esta forma, en la agenda 2022 de la Asociación, estará liderar esta importante reforma para el comercio exterior del país.

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