Los 10 aspectos más importantes del régimen de aduanas

El Gobierno Nacional ha expedido el decreto 1165 del 2 de julio de 2019 que contiene el régimen de aduanas y deroga las disposiciones de los decretos 2685 de 1999, 390 de 2016, los títulos II y III del 2147 de 2016, y demás normas complementarias o modificatorias. Contrario al texto publicado en noviembre del año pasado, el presente decreto no se encuentra dividido en tres libros, por su parte, consta de 775 artículos que recogen la legislación vigente de las normas previamente mencionadas, con un contenido mayoritario de la norma del 99.

Siguiendo la línea del decreto, posteriormente fue expedida la resolución 46 del 26 de julio del mismo año, que reglamenta en un único texto, salvo las disposiciones relativas de los dispositivos electrónicos de seguridad (1), la regulación aduanera y deroga al mismo tiempo, las resoluciones 4240 del 2000; 41, 42, 64 y 72 del 2016, entre otras. De esta forma, dejamos atrás el término de “regulación aduanera vigente” que comprendía más de una veintena de normas conformadas por decretos y resoluciones, para pasar a una legislación más simple de comprender para el sector público y privado, que logra, por un lado, superar la coyuntura generada por la vigencia escalonada y, por el otro, otorgar seguridad jurídica a las operaciones de comercio exterior.

El nuevo marco no contiene modificaciones de fondo que impacten en las operaciones aduaneras, por el contrario, como comentamos anteriormente, se trata de disposiciones ya conocidas por los usuarios aduaneros en general, es por esto que a continuación presentamos los 10 puntos que deberá conocer de la normativa

1.Entrada en vigencia y derogatorias: Por regla general este sería el último capítulo a tratar dentro de un cuerpo normativo, sin embargo, dada la importancia que este tema despierta con ocasión a su tratamiento en las últimas normas expedidas, es pertinente conocer en primer lugar que el nuevo decreto, al igual que la resolución reglamentaria, entraron en vigencia el 2 de agosto de este año y no cuenta con una aplicación escalonada, por lo que todo su contenido se aplica desde la fecha mencionada.

Adicionalmente, la autoridad aduanera tendrá dos años para ajustar los servicios informáticos electrónicos, por lo que se infiere que mantendremos durante este plazo una legislación sujeta a pocas modificaciones, o eso es lo que esperamos. Para cerrar este punto, deroga las normas predecesoras, salvo el primer inciso del artículo 675 del decreto 390 de 2016 y otras disposiciones que explicaremos más adelante cuando desarrollemos los instrumentos de promoción al comercio exterior.

2. Definiciones: Desde las primeras líneas de este escrito mencionamos que el nuevo régimen de aduanas lo conforma aproximadamente en un 75% el decreto 2685 de 1999 y en ese sentido, retomamos el lenguaje utilizado en la época, quedando atrás el trabajo realizado con el decreto 390 de 2016 que trataba de incorporar el vocabulario del Convenio de Kyoto Revisado – CKR, a nuestro ordenamiento, como lo explica la exposición de motivos de lo que fue en su momento “la nueva regulación aduanera” (2)

Es entonces como los derechos e impuestos a la importación regresan a ser tributos aduaneros; el desaduanamiento se entiende como nacionalización, sin los efectos que comprendía la legislación del 2016; y el aforo nuevamente es inspección, sin embargo, se mantiene la inspección previa, que es aquella realizada por el importador o la agencias de aduanas.

De otro lado tenemos que fueron eliminadas otras definiciones como las operaciones especiales, el coeficiente de rendimiento y persona inexistente, entre otras, y fueron adicionadas un par más como son el certificado de origen no preferencial, residente en el exterior, endoso y mandato aduanero, este último, antes correspondía a un artículo en la derogada legislación

3. Obligados aduaneros: Mientras que la norma antecesora encontrábamos que los obligados aduaneros directos eran los declarantes y los operadores de comercio exterior, el nuevo régimen los ampara en un término genérico denominado usuarios aduaneros, que adicionalmente incluye la Nación, las Entidades Territoriales y las Entidades Descentralizadas, los organismos y entidades administrativos del orden nacional y territorial, entre otras.

Además, las agencias de aduana podrán actuar como declarantes por encargo de los importadores y exportadores en virtud de un contrato de mandato, es decir, la responsabilidad de estos usuarios se mantiene en los términos del decreto 2685 de 1999. No obstante, alineados al Acuerdo para la Facilitación al Comercio de la Organización Mundial del Comercio, los importadores y exportadores podrán actuar de forma directa sin límite de cuantía y sin necesidad de ostentar alguna calidad especial como ser usuario aduanero permanente – UAP, altamente exportador – ALTEX u operador económico autorizado – OEA.

4. Tratamientos especiales: El nuevo texto mantiene la eliminación de los UAP y los ALTEX para el 22 de marzo del 2020, por lo que las empresas que gozan de dichas calidades deberán tener en cuenta el tratamiento de las prerrogativas en cuanto a i) plazo para realizado el pago consolidado de las operaciones que se realicen en marzo del próximo año; ii) modificación o constitución de nuevas garantías, teniendo en cuenta la eliminación de la garantía global; ii) disposición de las mercancías que se encuentren en los depósitos privados de distribución internacional y los de procesamiento industrial y iii) cumplimiento de requisitos para la importación de maquinaria industrial no producida en el país en aplicación del literal g) del artículo 428 del estatuto tributario.

Por otra parte, se derogan los usuarios de confianza, figura que pese a que entró en vigor hace tres años, no fue calificado ningún usuario. No obstante, la resolución reglamentaria en su artículo 693 establece que la autoridad aduanera de forma autónoma y de acuerdo con el sistema de gestión de riesgo, podrá calificar a los usuarios de bajo riesgo y en consecuencia obtendrán los beneficios de pago consolidado y levante automático, entre otros.

A su vez, determina para los OEA y los exportadores autorizados los tratamientos especiales que se encuentran vigentes, de tal forma que no será necesario acudir a circulares o memorandos que indiquen su aplicación, y también acotan a qué tipo de operador le corresponde cada beneficio, sean estos exportadores, importadores o agencias de aduana.

5. Regímenes aduaneros: Dependiendo del punto de vista, podríamos indicar que este tema ha sido modificado levemente, teniendo en cuenta que retomamos la estructura del decreto 2685 de 1999 o, por el contrario, presenta los más grandes cambios en las operaciones aduaneras, en tanto suprimió por completo el diseño adoptado del CKR en el 2016.

En ese orden de ideas, la nueva legislación deja atrás los destinos aduaneros, el régimen de depósito aduanero, las operaciones especiales de ingreso y salida, las formalidades previas, las clases de desaduanamiento, los tipos de declaración y la etapa de autorización de retiro en la importación. En contraposición, retomamos los tres regímenes aduaneros, a saber: importación, exportación y tránsito, así como las modalidades para cada uno de estos y vuelve al ordenamiento la declaración de legalización. Destaca en este acápite que, la autoridad aduanera podrá autorizar el transporte marítimo de la mercancía entre dos puertos del territorio aduanero nacional cuando este transporte implique el paso por otro país con transferencia o no a otro medio de transporte en ese país.

6. Instrumentos de promoción al comercio exterior: En 2015 el Gobierno Nacional trasladó las competencias que tenía sobre los sistemas especiales de importación exportación (más conocidos como Plan Vallejo), las sociedades de comercialización internacional y las zonas francas al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y fue por este motivo que estos no fueron incluidos en la legislación del 2016.

Ahora, el régimen de aduanas comprende las operaciones de comercio exterior y las sanciones de dichas figuras, con excepción del título primero del decreto 2147 de 2016, adicionado recientemente por el decreto 1054 de este año, que trata los requisitos de declaratoria y prórroga de las zonas francas, así como el cumplimiento de obligaciones que deberán cumplir los usuarios del régimen ante el Ministerio.

Mientras tanto, las sociedades de comercialización internacional tienen un manejo diferente, pues existen dos tipos de este instrumento, i) las comercializadoras internacionales del decreto 380 de 2012 y ii) las junior que trata el decreto 1451 de 2017. Las primeras, quedaron incluidas en el texto del nuevo decreto, incluido el procedimiento para su autorización por parte del Ministerio y el régimen sancionatorio llevado a cabo por esta entidad; para las segundas, las junior, se mantienen las mismas condiciones del decreto 1451, el cual continúa vigente como una norma aparte, por lo que deberá el interesado acudir a dos legislaciones distintas dependiendo de la categoría de la sociedad que desee constituir.

Al momento en que se escriben estas líneas, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo publicó para comentarios un proyecto de decreto de los Plan Vallejistas, por lo que mal se podría entender que hayan sido reglamentados en un texto aparte, por el contrario, las operaciones se ajustan a la importación temporal, preocupación que se dio en el 2016 pues no se lograba ajustar a ningún régimen aduanero, y las condiciones para solicitar un programa, así como los requisitos de mantenimiento y formalidades de los estudios quedarán dispuestos en el decreto que será próximamente expedido.

7. Facilitación al comercio: A través de la ley 1879 de 2018 el Congreso de la República aprobó el Protocolo de Enmienda del Acuerdo de Marrakech por el que se establece la Organización Mundial del Comercio, aún pendiente por ratificación en la Corte Constitucional, por lo que el decreto 1165 de 2019 adoptó la disposiciones a efectos de agilizar el movimiento, el levante y el despacho de aduanas de las mercancías.

La sección I del texto contiene 12 artículos, entre los que destacamos el uso de las resoluciones anticipadas, la presentación de la información previa a la llegada de la mercancía (declaraciones anticipadas), la implementación del sistema de gestión del riesgo, la legalización de excesos sin pago de rescate dentro de los 30 calendario siguientes a la obtención del levante y la actuación directa por parte de importadores y exportadores.

Adicionalmente, la regulación precisó el alcance del análisis integral para los controles, previo, simultáneo y posterior, y permite su aplicación en lo siguientes casos: i) Cuando se trate de mercancías sujetas a restricciones legales o administrativas, procederá cuando tales restricciones hayan sido superadas dentro de los términos previstos en la normatividad y no se hayan afectado los tributos aduaneros ya liquidados y/o cancelados; ii) en los eventos en que el error de descripción de la mercancía implique un cambio de subpartida que conlleve a un mayor pago por concepto de tributos aduaneros, siempre y cuando se realice el pago en la oportunidad prevista en la normatividad y iii) cuando el error se presente en cantidad, siempre y cuando se haya realizado el pago por el total de los tributos aduaneros a que hubiere lugar.

8. Medidas cautelares: Se ajustaron las causales de aprehensión que se encontrarán vigentes, de esa forma pasamos de tener 57 a solo 45 con su respectiva remisión, pero permanece en último lugar aquella causal que hace referencia a las demás previstas en normas especiales, lo cual consideramos es una violación al principio de tipicidad del artículo segundo del decreto.

Por otra parte, al eliminar la definición de “persona inexistente” fue necesario crear otra causal de aprehensión, denominada entonces como “verificación” que consiste en la retención temporal de la mercancía, por un término máximo de cinco días, mientras se verifica que se presentó alguna de las siguientes circunstancias respecto del consignatario, destinatario o importador: i) Su no ubicación en la dirección informada en el RUT y en la Cámara de Comercio; ii) en dicho lugar la persona no desarrolla su objeto social; o no se pueda establecer donde la ejerce; iii) la persona jurídica se encuentre disuelta y liquidada o iv) cuando se ha utilizado sin autorización el nombre y la identificación de personas naturales o jurídicas.

9. Régimen sancionatorio: Similar a lo comentado en el capítulo de regímenes aduaneros de este documento, se deroga el diseño que implementaba el decreto 390 de 2016 que clasificaba las infracciones por tipo (general, comunes y especiales), por naturaleza (sustanciales y formales) y por su gravedad (gravísimas, graves y leves). Este complejo sistema no permitía distinguir los errores formales de las infracciones sustanciales asociadas al fraude y el contrabando, por lo que requiere, y continúa siendo una prioridad, una modificación de fondo en esta materia.

De otro lado, mantuvo de la norma derogada en comento, y entraron a regir, los errores formales no sancionables, que a la par con la aplicación de los principios como la favorabilidad y las causales de exoneración de responsabilidad, otorgan mecanismos de defensa al usuario durante los procesos administrativos sancionatorios y de decomiso.

No podemos olvidar que la columna vertebral de este régimen de aduanas continúa siendo el sistema de gestión de riesgo, el cual cobra mayor importancia en materia sancionatoria por el incumplimiento de obligaciones y su reincidencia, ya que de acuerdo con la acumulación de las infracciones podrá intervenir el comité de fiscalización quien decidirá sí se cancela el registro aduanero del usuario o imponer una sanción equivalente a mil UVTs.

10. Disposiciones transitorias: Finalmente, en materia de trámites, obligaciones y sanciones, la norma señala que toda obligación o trámite aduanero que se hubiere iniciado bajo la legislación anterior, deberá adelantarse hasta su culminación con dicha normativa, aun cuando está ya fuera derogada. Es entonces el caso de las importaciones temporales que hubieren ingresado antes del 2 de agosto al territorio aduanero nacional, por lo cual, al momento de su terminación, bien sea con la importación ordinaria, la reexportación o cualquiera de las otras formas de finalización, deberá aplicarse el decreto 2685 de 1999, regulación vigente para el momento en que se dio origen la operación.

Por: Juan Diego Cano, Director de Asuntos Legales de Analdex